叶选挺、余子明：国外科技创新政策发展动态分析

科技创新政策主要是指推进科学技术创新活动的相关政策，有利于支撑科技创新工作的深化和突破。美国、日本、德国、英国等国家不断加强科技创新政策部署，本文就上述国家科技创新政策发展动态进行了梳理分析，归纳了主要特点。

一、系统加强顶层设计，聚焦核心前沿领域

在制定科技创新政策时，主要国家均强调科技管理体系的顶层设计，并尤为重视对前沿技术领域的布局与投入。

一是统筹安排科技计划承担方与监管组织，建立有序的执行流程与管理机制。首先，一系列关于国家科技发展的重大战略安排和决策部署须通过政府批准，由科技部门等相关直辖部门会同财政部门进行拨款实施，再对科技计划任务层层分解。以此来确保不同的实施主体和管理主体能一致有序地遵循计划管理规则。例如日本政府每五年制定实施一期的《科学技术基本计划》作为日本科技计划体系总纲，从国家层面上确保了科技政策与科学基金调度的系统性、战略性和连续性。为保证第6期计划推进，日本在2021年新设立“科技创新推进事务局”以协调各领域科技创新“指挥部”之间的政策联动，减少政策重复与冲突。而由日本首相与担当大臣负责的科学技术与创新委员会（CSTI）独立会议组，则会对每年日本科技项目进行分析并确定优先次序，制定项目主题和管理程序。

二是充分征集学术界和产业界、地方及部门的意见，聚焦世界科学前沿和国家战略性领域，进行提前谋划和布局。例如2023年12月，英国国家科研与创新署（UKRI）发布《洞察报告：创新英国的50项新兴技术》，技术涵盖人工智能、数字和计算、先进材料与制造等七大领域；2024年2月，美国白宫科技政策办公室 （OSTP）发布了最新的《关键和新兴技术（CETs）清单》，在2022版基础上进行了扩充和修订，并新增了定位、导航和授时（PNT）技术领域；日本内阁府于2024年6月最新发布的《综合创新战略》提出要重点推进人工智能、聚变能、量子、生物技术、材料等领域研发，加强数字社会、ICT、6G等基础设施保障和研发等。

二、依托重点单位部署，加强资助机构引领

主要国家科技资助与管理机构，在政策制定与实施过程中发挥着重要引领和支撑作用。

一是依托核心机构作为资金提供与管理部门，通过持续大量的科学基金投入，为国家科学发展注入长久活力。例如美国国家科学基金会（NSF）“2024财年全球中心计划”聚焦生物经济发展，将在4~5年内提供500万美元的资金支持5~7个研究团队建立全球中心；，欧盟“地平线欧洲（Horizon Europe）”计划于2021~2027年在核心数字技术投资至少130亿欧元（约合1006亿元人民币），以支持数字化转型的研究；英国国家科研与创新署（UKRI）于2024年2月宣布将组建6个新的工程生物学特别任务中心并资助22个新任务项目，这些项目将为期两年并共获得3000万英镑的资金，以扩大工程生物学学科和社区等。

二是依托核心机构引领前沿技术与解决方案开发，更多探索前沿性、颠覆性技术，以期为应对重大社会经济发展相关问题提供前沿解决方案。例如2024年1月美国国家科学基金会（NSF）牵头与美国国防高级研究计划局（DARPA）、国家航空航天局（NASA）等其他10个联邦机构以及25个私营部门、非营利组织和慈善组织合作，正式启动国家人工智能研究资源（NAIRR）试点项目，旨在建立一个共享的国家研究基础设施，以促进人工智能的负责任探索和创新；德国联邦教育与研究部（BMBF）于2023年发布《未来研究与创新战略》，根据核心未来领域确定了推进气候保护、开发数字化潜力、加强太空旅行等六项任务，旨在为创新体系创造了框架条件，确保德国的国际竞争力；2024年3月，欧盟委员会发布“地平线欧洲”2025~2027年战略规划，将数字化转型、绿色转型、打造一个更具韧性、竞争力、包容性和民主的欧洲作为3个关键战略方向等。

三、组建多元协同体系，统筹多方合作机制

各协同主体有着明确的功能定位，通过各子系统的协同合作实现彼此之间的联系。

一是政府部门（或主要国际组织领导部门）需要担任好总体指挥与中间协调者的角色，与其他部门统筹协作。其主要任务是把控宏观方向、统筹长远规划、指导和监督科研单位工作、宏观调配资源，并在学术界与产业界、地区与地区、国家与国家之间发挥桥梁作用，创造更多合作机会，培养更多优秀人才。例如，2023年2月德国出台的《未来研究与创新战略》指出，将进一步支持市政当局、民间社会组织、中小企业和社会企业家都参与到研究与创新进程中来，同时建立对话或协商机制，使不同的利益相关者都能参与制定研究与创新相关战略和举措；欧盟“地平线欧洲”在2025~2027年战略规划中引入了“新欧洲包豪斯（The New European Bauhaus，NEB）”设施，要将公民、政府、专家、企业、大学和机构聚集在一起，通过协同合作更好应对绿色转型、数字化转型等问题；日本内阁府2024年6月最新发布的《综合创新战略》强调，要加强产学官合作，促进开放创新，通过产学官联合培养和保障产业化、市场开发和研发方面的人力资源国内供给等。

二是需要根据本国实际情况，协调科研单位与企业间的合作与角色定位。主要国家科研单位与企业间竞合模式大致可分为三种类型：①科研单位主持，企业参与。如美国国家科学基金会（NSF）、英国国家科研与创新署（UKRI）等发布的科研计划，多以重点高校或研究机构为依托，由这些科研单位牵头和承担最主要的科研任务，并由国家提供大部分的科研经费；而企业一般是以合作的形式参与其中，提供技术转移方面的发展建议及资金，利用市场的驱动力帮助科研单位在项目运行后期逐步脱离财政支持；②多方竞合，能者优先。如欧盟最新的科技战略，高科技企业与大学皆有机会担任核心创新主体。“地平线欧洲”计划会根据具体项目的研究内容，找寻成员国中最为适合的研发主体，积极推动跨境、跨学科领域、跨部门的合作研究。③公私合营，强调私营部门作用。如德国在“科学自治”的体制框架下，创新项目由政府和大企业共同出资，以“公私合营”方式运作高科技产业引导基金。其中，国家研发费用大部分来自营利性部门（企业），占国内研发总支出的三分之二，“产”主体演化成国家创新龙头，承担德国的大部分应用技术研究。

四、设立专项资助计划，推行多种资助模式

对于重大的前沿科研项目设立了专项基金给予支持，并推行多种资助模式相结合。

一是设立面向新兴前沿技术、培植青年人才等方向设立专项资助计划。例如美国国家科学基金会（NSF）的2024财年全球中心计划、德国研究联合会（DFG）在2024年6月公布的最新的11个重大科研专项资助项目等，在现有国家科研经费体系基础上，针对新兴、前沿领域设置若干专项资助项目，并围绕着国际热点科研议题发布项目指南，运用政策工具推动和引导重点领域的优先发展。此外，这些专项资助项目还着重于培养更具基础研究或交叉研究潜力的青年学者，例如英国国家科研与创新署（UKRI）2023年10月设立人工智能博士培训基金等，并根据不同类别、不同形式的科研项目适当延长资助周期，给予长期的资金跟进。

二是在政府投入大量资金的基础上，引导企业资本和社会资金加入其中，推行多种资助模式并行。例如美国工程研究中心（ERC）计划从美国国家科学基金会（NSF）处获取最初的资助支持，再以研究中心为单位成立独立的科学基金。前期在科学基金的附着与保障下，每个研究中心由具有领域优势的高校牵头，通过与企业签订会员协议，吸引企业以会员或项目合作形式参与美国工程研究中心（ERC）的研究活动；后期研究中心加强与产业界的联系，争取在政府资助期限结束后，摆脱科学基金机构，实现自负盈亏、自主运行。再例如德国在基础研究方面鼓励企业投入大量经费支持科研，特别针对开展基础性研究、拥有独立研究机构的企业提供资助，并根据法律规定给予企业最大限度的自治权。同时该战略还在应用技术研发方面加强金融工具的纳入，建立公私合营的科技风险投资对研发项目提供多源资金支持。通过这些途径，可以实现在竞争性经费的基础上，加大相对稳定且多种来源的经费支持比例。

五、开放洞察全球变局，积极谋划规则制定

不断优化更新科技创新政策相关举措，并强调参与国际合作和引领国际规则制定。

一是要洞察全球主要国家的科技战略动向，吸收总结任务导向型创新政策相关经验教训。主要国家在一些新兴科研领域的战略设计与管理方面仍在不断探索和更新。例如2023年2月英国重组科技管理体系，成立科学、创新和技术部（DSIT）、同期德国出台《未来研究与创新战略》，取代《高技术战略2025》，作为德国最新的科技创新顶层战略规划；2024年7月欧盟正式通过《人工智能法案》、同期美国相关议员提出《编辑和深度伪造内容来源保护完整性法案》（简称“COPIED法案”）等。

二是积极参与和领导新兴科技领域国际标准与规则制定。美、日、德、英等国家近年来无一不在抢占国际规则制定的制高点和话语权，从经济安全角度抢占先机，作为确保竞争力的有效手段和综合战略持续推进。例如，日本在《综合创新战略》中提出，将进一步推进战略性国际标准化活动，同时加强政府的控制塔功能，制定和实施国际标准战略措施；2024年7月，美国国家标准与技术研究院（NIST）发布《美国关键和新兴技术国家标准战略实施路线图》，寻求通过增强教育、参与国际合作来促进关键和新兴技术标准的发展，提升美国在关键和新兴技术领域的领导地位和技术竞争力，并制定了详细实施策略。

作者：叶选挺、余子明  北京理工大学

本文获工业和信息化部党的政治建设研究中心课题（GXZY2304）支持